監督法官檢察官的機制失靈

報告彙整人：林瑋婷

彙整資料範圍：

林孟皇口述成因分析記錄（記錄人：陳韋樵、林瑋婷）
楊時綱成因分析報告
0614全民司改運動第二階段籌備會議討論
0702評估會議

司法問題：

網路意見：

@John_Lin

理論上，基於人性的墮落面，無論甚麼群體，都難免有害群之馬，法官、檢察官自不例外，以往確實也有一些司法官出包。淘汰不適任司法官，絕對沒有人說不對，但除了有明確事證足認貪贓枉法的當然淘汰以外，所謂的不適任司法官，如何定義？如何將這樣的司法官挑出來淘汰？根本沒有人知道吧！

@John_Lin

有沒有違反違反第十五條第二項、第三項規定？要件相當明確，審查上應該沒甚麼大問題。

第十五條第二項：

法官參與各項公職人員選舉，應於各該公職人員任期屆滿一年以前，或參與重行選舉、補選及總統解散立法院後辦理之立法委員選舉，應於辦理登記前，辭去其職務或依法退休、資遣。

第十五條第三項：

法官違反前項規定者，不得登記為公職人員選舉之候選人。

有沒有違反違反第十五條第一項、第十六條規定，情節重大？也還不算太模糊，審查較困難大概是情節是否重大。

第十五條第一項：

法官於任職期間不得參加政黨、政治團體及其活動，任職前已參加政黨、政治團體者，應退出之。

第十六條：

法官不得兼任下列職務或業務：一、中央或地方各級民意代表。二、公務員服務法規所規定公務員不得兼任之職務。三、司法機關以外其他機關之法規、訴願審議委員會委員或公務人員保障暨培訓委員會委員。四、各級私立學校董事、監察人或其他負責人。五、其他足以影響法官獨立審判或與其職業倫理、職位尊嚴不相容之職務或業務。

至於其餘各款情形，則以各種抽象的不確定法律概念為要件，再外掛倫理規範，其規範密度極高，司法官不能犯的錯包山包海，幾乎無限上綱至道德層面及順從程度，好像動輒得咎，因而以情節重大或嚴重性的要件加以調和，降低規範密度，似乎合理。但以各種抽象的不確定法律概念為要件，打擊面又超廣，審查標準的寬嚴就完全存乎審查人員一念之間，難免因不同個案而大異其趣，等於仰賴人治而非法治。另方面，因法官法就個案評鑑的打擊面超廣，但犯錯也不一定構成情節重大，即無法凸顯司法官的正面與負面指標。換句話說，如果司法官再怎樣小心都很難避免真犯錯或得罪當道而被犯錯，那你要他再多注意甚麼？只會逼死人。又如果反正就算有事也很可能因不確定要件而混過去，那心臟強的又怕什麼？結果就是，以上開規定淘汰真正不適任司法官很難，但拿來整肅被看不順眼的有骨頭的司法官，倒是很有用，最後就算評鑑沒事，但名譽、精神、時間都受損了。現行法官法能否將不適任司法官挑出來淘汰？還是造成反淘汰？因欠缺簡單明確可操作的客觀審查標準，實在不樂觀。簡單講，人民所說的恐龍法官、壞法官，實際上到底是甚麼？具備那些要件會成為該被淘汰的恐龍法官、壞法官，根本說不清楚。司法改革關於淘汰不適任司法官的部分，真正需要的是制訂出簡單明確可操作的客觀審查標準，而不是搶當審查人員。制訂出簡單明確可操作的客觀審查標準，當然不容易，卻才是正辦。

分析範圍：

以分析不適任法官的標準為何的問題為主，兼論不適任檢察官的問題。

由於原本的分析架構是林孟皇口述成因分析記錄發展出來的，與楊時綱的成因分析報告不太相同，所以本彙整報告是將楊時綱的成因分析報告的內容拆解後補充到林孟口述成因分析記錄中。另外，在補充內容時，也將楊時綱的成因分析報告口語化，一些比較細的法條引用也沒有再放入彙整報告中。

楊時綱的成因分析報告著重點在於說明民眾提出的不適任司法官申訴案（比較專門的用語是，評鑑陳請案）為什麼沒辦法成功使司法官受懲戒。與林孟皇的成因分析報告著重於討論不適任法官為何難以淘汰，重點不太一樣，有興趣的朋友可以自行參考。

利害關係人：

法官、檢察官。

分析結果：

從網友 @John_Lin 的發言來看，本題原本提問關注的焦點似乎比較是擔憂現行的司法官行為規範準則太過不明確而且陳義過高，擔心被不當操作為整肅遭看不順眼的有骨頭的法官。但是在後來的分析中，原本的問題被擴張為「監督法官檢察官的機制失靈」，相關討論說明如下：

司法官行為規範欠缺共識

由於要監督法官檢察官，前提其實是確認「到底什麼行為是不應該的？」但是關於這一點，其實欠缺共識。就司法官(含法官、檢察官)行為規範欠缺共識一事，可分成社會大眾的面向，以及法律社群的面向來談。

社會大眾：

司法官行為規範的欠缺共識一事，在社會大眾的面向上，可以分成傳統華人社會正義感的問題，以及對於現行司法官行為規範的不了解。

傳統華人社會正義感的問題

在長期的君主專制與威權統治下，臺灣社會有很深層的「包青天文化」，一般民眾對司法與法律的功能想像，多數仍停留傳統華人社會的正義感中。由這種正義感所形塑的好壞法官判斷基準，與我國法律中所引進的普世人權價值不同。這使得社會大眾所想像的法/壞法官，與法律社群的想像有所不同，甚至某些關於好/壞法官檢察官的標準可能是有問題的。

例子:

2013年11月21日八里雙屍命案被告謝依涵，於一審受判死刑，而於二審第一次開庭時，高等法院法官當庭送日本作家門田龍降的書「與絕望奮鬥」，並當庭跟謝依涵說「這本書的重心，在於被害遺族說了一段名言『死刑的意義在於，讓一個犯了殺人罪的犯人，誠實面對自己犯下的錯誤。』」(法官贈書勸謝依涵面對錯誤) 法官當庭送書教訓被告的案例，國內少見，刑事訴訟法也無規定法官可以當庭送書給被告或不可以，民眾或許認為法官懂得當庭教訓被告，是一位好法官。但是法官送一本「支持死刑」的書給被告，是否未盡調查即認定被告有罪應處以死刑，而心態偏頗？
2014年3月7日洪仲丘案一審宣判，18名被告中，有12位判6月、5月、僅有一位被告受判8個月，普遍被民眾視為輕判且受到批評。(洪仲丘案一審輕判僅連長8月，餘17人6月或無罪)然而一審承審法官鄭吉雄在審判中時常強勢地批評被告(審判長鄭吉雄震懾一竿子被告)，卻又受到好評，那這樣的法官究竟是好法官還是不好的法官？

像前述情形，雖然按照現有的法官行為規範，可能是有問題的，但是如果送法官評鑑卻很可能不成立，因為評鑑委員可能受傳統華人社會正義感的影響，不覺得這樣的作法有嚴重的問題。

對於現行司法官行為規範與懲戒制度不了解

一般民眾非長期受法學訓練之人，也不熟悉現行司法官行為規範，因此一般民眾不見得有能力依照現行規範，如法官法上的規定，來判斷司法官的言行是不是違法或不當。特別是我國目前並未全面施行強制律師代理，在這樣的情形下，也不會有律師告訴他可能的問題在哪。

而有些民眾官司輸了之後，就越想越不對，覺得自己明明很有道理，怎麼會輸了官司，一定是司法官有問題，希望將司法官送評鑑，於是就開始找相關的法律規範。但問題是民眾所找出來的行為規範可能比較是枝微末節的事，或是司法官在個案判斷上有相當的空間，例如要不要調查證據，到底要採納哪些證人的說詞。這些點或許可以作為案件上訴的理由，但是卻不見得能夠當作評鑑司法官的理由，這是因為按照現行法官法的規定，送評鑑必須要「情節重大」，這邊的「情節重大」本身就有定義不明確的問題，而如果司法官對於某件事的判斷本就有相當的空間時，就更容易被當成是必須尊重司法官個案判斷空間之處。

法律社群：

在過去，法律社群對於司法官行為規範有比較明確的判準，若法官、檢察官有「貪污」、「收賄」、「關說」之情形，就會被認為是不適任。但是現在這樣的情形已經很少了。

到了現在，法律社群對於司法官行為規範則變得比較模糊。在現在，法官檢察官的作為是否符合程序正當性的要求，以及裁判品質之問題，逐漸開始成為監督法官檢察官的重要參考判準。特別是程序正當性的問題，比起裁判品質是更為重要的判準，因為裁判品質其實相當程度屬於法官的心證判斷，沒有客觀標準。

違反程序正當性逐漸開始成為判斷不適任法官檢察官的標準，但是關於程序正當性的重要性、標準為何，在法律社群內仍欠缺共識。固然一些很嚴重、大家都沒辦法忍受的行為，應該還是有共識，例如一個法官要調解，當事人不願意接受調解，他就衝到調解室去罵兩造當事人。或是法官開庭開到一半接電話，叫律師暫停然後自己講電話。不過還有很多部分，其實大家不是那麼有共識。例如：檢察官得否在起訴時，就具體講他覺得被告應該被判多久或死刑(檢察官動輒具體求刑，未審先判也違反無罪推定原則，監察院有糾正法務部)；檢察官得否違反禁見規範，而私自帶證人之女友接見證人，以策動證人翻供；刑事訴訟法規定，準備程序不得訊問被告本案事實，這是為了避免過去過於依賴自白來判案的問題，但是實務上法官在準備程序一開始就訊問被告的情形比比皆是。

另外，隨著法官法的訂定，法官檢察官開始受到外部評鑑機制的監督，但是並未針到底哪些行為可以提出評鑑，作出明確的規範。在作評鑑時，往往就是直接引用101年1月5日司法院訂立之「法官倫理規範」、101年1月4日法務部制定之「檢察官倫理規範」。但這些規倫理範部分內容偏向於道德宣示與行政細節，是否能用來作為評判不適任法官檢察官的標準，是有問題的。再加上法官法僅規定，如果有法官檢察官違反法官檢察官倫理規範「情節重大」，可以將這名法官或檢察官送評鑑，但是到底什麼是「情節重大」，人人詮釋不同，導致部分法官檢察官擔心，評鑑制度可能遭到惡用。有關係的法官檢察官被送評鑑，就會在「情節重大」的詮釋輕輕放下；而認真有骨氣的法官檢察官反而最可能因此被整，縱使評鑑不成立，但走這一遭聲譽受影響，而且也大大加重他的工作負擔。

關於法官檢察官評鑑制度，是否因標準不明而遭到惡用一事，與會者彼此之間意見並不一致。有與會者會指出，到底評鑑的標準太嚴還是太寬，其實隨著你是站在法官或人民的角度來看，會有所不同。然而與會者之間沒有爭議的是，法律社群對於司法官行為規範，確實欠缺充分討論。

法律社群對於司法官行為規範，欠缺充分討論一事，問題可能出在法學教育。長期以來法學教育不重視法律人倫理的教學與思辨，以往的司法官考試根本沒有法律倫理這一個科目。而長期以來，臺灣的法官、檢察官、律師貪贓枉法、關說、侵占當事人財物等等違反職業倫理的情況，罄竹難書，這正足以說明臺灣整個法學教育的缺失所在。

另外，問題也可能出在法律社群沒有引入其他社群的思考工具或資源。例如說，從現有的法官倫理規範、檢察官倫理規範中的規定就可以看出，其中完全沒有倫理學上對於義務與超義務行為的區分。義務就是你一定要做到的事，沒有做到就應該要加以譴責；而超義務是你做到很棒，但是沒有做到沒有人會怪你。這些倫理學上的分類架構早就存在，只是法律社群不知道。結果，這些倫理規範中放入了許多超義務行為作為行為指標，基層法官、檢察官當然無所適從。

總的來說，關於司法官行為規範欠缺共識一事，可以分成社會大眾的標準與法律社群內的標準有落差，以及法律社群內也欠缺共識兩部分。針對「社會大眾的標準與法律社群內的標準有落差」就必須要思考，是要以社會大眾的標準為依歸，還是以法律社群的標準為依歸？如果有落差的話，法律社群和社會大眾要如何溝通，以確立標準？針對「法律社群內也欠缺共識」一事，除了強化法學教育中關於法律倫理的討論之外，搭配的作法就是在法律社群內選出適當的人選來確立標準。然而必須注意的是，倫理規範必定有它的不明確性，也就是說，類似於「情節重大」這類不確定的概念可能還是會有，而克服不明確性的作法是透過案例的探討來具體化規範的內涵。

司法官的監督機制難以有效運作

關於司法官的監督機制難以有效運作一事，可分成法官自律機制的運作情形，以及外部監督機制的運作情形兩部分來分析。

自律機制

當法律人倫理相對模糊，而法官體系與檢察官體系都來自於司法官訓練所，有學長制、期別文化的問題，也有華人和諧的文化，難免法官自律委員會保護法官同僚的心態。而其實，包括法官、檢察官、學者、律師在內的法律人，其實是一個人際網路交往密切、彼此互有牽連的法律社群，除了學校內的學長（姐）、學弟（妹）、家族關係外，彼此可能也是師生、配偶或一定的親有關係，法律人彼此間也會有鄉愿與和諧文化的問題。

外部監督

至於外部監督機制如法官、檢察官評鑑委員會，雖然號稱有法官檢察官之外的人擔任委員，但是評鑑成效也不彰，這部分可以分成兩部分來談：

案子根本不會進入評鑑委員會

如前面所提的，由於民眾不見得了解現行的司法官行為規範及懲戒制度，再來有些民眾擔心得罪司法官而影響自己的案子，都有可能使得雖然實際上司法官有出現違反行為規範，但是卻因為無人申訴所以案子根本不會進到評鑑委員會。

另外，目前評鑑請求的期間過短也是個問題。一般的評鑑請求期間限於案件辦理終結兩年內(註：例外的情形是，因故意或重大過失，致審判案件有明顯重大違誤，而嚴重侵害人民權益的情形，評鑑請求期間是定讞後兩年內，但是要件嚴格非常難成立)，但是這邊的案件辦理終結不是指案件整個確定，而是指案件已脫離受評鑑的司法官之手。也就是說如果是想申訴偵查檢察官或是一審的法官，二審打了兩年就超過一般的評鑑請求期間了。一些民眾要嘛不知道這個期間的限制，要嘛因為案件還在進行中，不願得罪司法官也不願意檢舉，結果想申訴時就已經超過評鑑請求期間了。

已送評鑑但評鑑沒辦法成

有些移送評鑑的案件，確實司法官的行為有違反程序正當性，但是評鑑請求依舊不成立。在此的問題就難以單純理解為「官官相護」了。主要的問題還是回到針對司法官的行為規範，社會、法律人欠缺共識的根本問題，以及評鑑委員會委員選任的方式不具有民主正當性。

首先，許多法官、檢察官被移送評鑑，是因為他們的作為違反程序正當性，但是當社會中根本上對於程序正當性的重要性及其內容沒有共識時，評鑑自然難以成立。再者，評鑑委員會委員是由各專業團體票選，或是由專業團體推舉人選後由司法院院長、法務部部長遴聘，但是這些委員不見得是真心在乎評鑑，可能是為了求名求利。而偏偏目前的選任程序，不會將受選任者的相關經歷或狀況公開，讓他們受公眾的討論與檢視。至於監察院、法評會、職務法庭甚至國會等等，其實都屬於外部監督機制的一環。這些外部機制或由法律專業社群的人主導，或基於民粹意見從事監督，前述司法官行為規範欠缺共識的問題，也一樣會出現。

監督法官檢察官的機制失靈，根本的解決之道：建立良好的法官遴選制度。

監督法官檢察官的機制失靈固然是個問題，不過更重要的是，從前端的法官遴選機制做起，一開始就選出好的法官。

要能做到這件事，需要好的法官遴選委員會的委員。而要能選出好的法官遴選委員會的委員，要靠具有民主正當性的委員選任機制，也就是說，在選任這些委員時，不僅應將他們的經歷或狀況公開，讓他們受公眾的討論與檢視，這些委員的選任更應該直接或間接得到國會的同意。

監督法官檢察官的機制失靈