司法改革，鄉民如何參與？／林瑋婷
林瑋婷
2015年8月25日，時為總統參選人的蔡英文，發表了她的司法改革政策談話。她承諾在當選總統之後，一定會召開「全國司法改革會議」(以下簡稱「全國司改會議」)，廣納民意並親自領導司法改革。
2016年初，蔡英文順利當選，她是否會兌現召開「全國司改會議」的政策承諾？這是財團法人民間司法改革基金會（簡稱民間司改會）持續關注的重點。
類似場景曾經出現在90年代末期。那時民間司改會也持續要求李登輝總統，召開並親自主持全國司改會議。這個所謂的「全國司改會議」最後在1999年7月6日至8日間召開，雖非由李總統主持，但三天會議集結了125位院、部、審、檢、辯、學、中央民代、警界、民間團體等各界重要代表，作成32項司法改革議案的決議，留下兩本堪稱巨冊的會議紀錄。
然而，如果你問現在的法律系學生，是否聽過全國司改會議，絕大多數學生都是搖搖頭。如果你問一些法律學者，你得到的回答可能是先點頭，再搖頭：「那只是一場大拜拜而已，沒什麼實質意義」。
如果1999年的全國司改會議只是場大拜拜，為什麼2016年的今天還要再來一次？或是說，在2016年的現在，假使要再召開「全民司改會議」，作法上可以有怎麼的不同，而能更加有「實質意義」，讓司法變得更好？要釐清這點，我們得先回到90年代，了解那個時空背景下的全國司改會議，再回來看2016年民間司改會想推動的全國司改會議又是什麼。
1990年代台灣：「國是會議」作為改革濫觴
1990年代的台灣，政治制體上的威權逐漸消退，但是「黑金」（即黑道、金錢與政治的掛勾）興起，社會上有監督政府、盼望改革的氛圍。當時的司法十分不受人民信賴。
1995年時任國民黨秘書長的許水德，隨口一句「法院是國民黨開的」，道盡政治人物將干預司法視為理所當然的時代背景。部分法官檢察官涉嫌利用權位來貪瀆，面對升斗小民時又顯得高高在上，處理訴訟傲慢而草率，無視社會弱勢者的苦難，甚至毫不在意地顯露出歧視與偏見。這些情況存在已久，但1990年代大眾媒體的興起，各種民間團體的發聲，讓問題更明顯地被暴露，而這都一再引發民眾反感。
偏偏，官方的司法改革又是推拖牛步。1994年時任司法院院長的施啟揚召開了「司法改革委員會」，但除了開會，沒有太多具體表現，也沒有積極納入民間的聲音。一群改革派律師由於對官方進行司法改革感到失望，也認為改革運動必須從民間開始、由下而上，因此於1995年成立「民間司改會」。
要怎麼促成大刀闊斧的司法改革，又能納入民間聲音？在當時，一種可能作法就是召開「國是會議」模式的司法改革會議。
自1990年代起，「國是會議」被視為執政者廣納民意的重要機制。這種會議在不既有的政府體制，而是由執政者邀請各界人士，特別是民間、反對勢力這些難有參與既有政府決策者，一起來開數天的會議討論並作出決議。開完會後，會議決議的執行回歸原本的政府運作機制。
其中最典型的例子，就是野白合學運代表促請時任總統的李登輝召開，最後導致動員勘亂終止以及國會定期改選決議的那場。換個角度說，「國是會議」是上位執政者在面對體制內反改革力量時，挾外力施壓以取得施政正當性的一種政治作為；而對於一向難以進入政府決策機制內的民間或反對勢力，這也是讓自己主張高度曝光，進入政府決策的政治機會。
民間司改會的微妙角色
其實，民間司改會從1997年，就與律師公會全國聯合會、台北律師公會、法官協會、台灣法學會，共同拜會總統李登輝，希望總統李登輝親自召開「全國司改會議」。後來會拖到1999年，一來是因為李登輝沒有打算親自召開，而責請司法院來主辦。二來是關於會議人選，官方和幾個民間團體遲遲沒有達成共識——而民間司改會等團體，就從促成會議轉為抵制會議。
直到1999年李登輝任命翁岳生為新任司法院院長，才改變這樣的情形。翁岳生與法界的改革派較具有互信，提出的籌備會議參與人員，結構上民間過半，參與人員名單也較受改革派的認同。
民間司改會雖然不再抵制，但卻猶豫是否參與這場會議。首先，全國司改會議的召開者仍是司法院，而非總統，民間改會擔心會議無法協調整體政府資源，並可能遭受反彈。此外，民間司改會也認為：需要有一個民間團體，在會場外集結民間監督制衡的力量，同時又不參與會議，以免淪為替會議結論背書而難以施壓。因此民間司改會內部開會決定，雖然個別成員可以用不同身分參與「全國司改會議」，但是民間司改會本身則不派代表參與會議。
1999年6月7日，民間司改會與數個關心社會公平、弱勢族群的民間團體，共同恢復（註一）了「全民改革司法行動聯盟」。聯盟指出，從全國司改會議名單來看，法律人佔了八成以上，其餘一成為行政官僚，僅有一成非法律人是以所謂「社會賢達」的名義參與會議。一般民眾承受司法好壞的後果，但這場會議，並沒有以他們為主體——特別是弱勢。
1999年全國司改會議有何意義？
1999年7月8日全國司改會議落幕，三天的會議形成了一些重要的改革決議，例如：司法院審判機關化，以免司法行政對審判的干預；走向金字塔型訴訟制度，也就是藉由將第一審建立為堅實的事實審，限縮二審及三審的上訴範圍，以避免人民累訟。這場會議未能納進更多弱勢民眾聲音，許多重要改革議案受法務部阻擋而未通過，固然十分可惜，但是就事論事，這些會議結論對於司法改革的推進，也十分重要。
如同其他國是會議，全國司改會議只形成大方向的結論，結論的具體化與執行，仍回歸到既有政府體制內。但這產生了一個問題：官僚擬定出來的具體作法，可能又跟民間團體想的不同，導致民間團體又轉為抵制。
就以金字塔型訴訟結構的推動為例：官方推出「限制上訴」法案，以減少上級審負擔；但民間團體認為堅實的事實審尚未建立，冒然限縮上訴，會造成案件誤判民眾卻上訴無門，因此極力抗議並阻擋修法。
總而言之，1999年的全國司改會議，可以視為體制內外改革者的裡應外合，藉由社會力的集結與展現，賦予體制內改革者更強的正當性，對抗體制內反改革者，將改革議程納入政府體系的運作中。不過，實際上能進入會議的聲音仍有限，這個有限性來自於實體會議參與人數的限制、會議天數的限制，也來自於這個會議欠缺明確機制，去蒐集並回應會議外的改革聲音。
2016年民間司改會的新嘗試：開源審議
2016年蔡英文當選總統，她明確提到要舉行全國司改會議。對民間團體來說，這是個高度曝光自身主張，影響政府決策的政治機會；但從過去經驗，這個政治機會的效果可能相當有限的。
不過2016年的社會情境已經和1999年有些不同。2016年的現在，網路成了許多人生活的一部分。而網路訊息傳遞的迅速、可能範圍之大，也非任何單一個人或國家容易一手掌握。隨著網路發展，出現了一種新的公共參與形式：將公共議題相關的資訊盡可能地在網路上公開，以形成監督與改革的力量。
隨著時代變遷，民間司改會也發生了轉變。近兩年，民間司改會納入一些資訊背景、非法律背景的成員，為民間司改會開啟了「開放資訊式」改革路線。相較於傳統的，著重於提出自身改革議程的倡議路線，開放資訊的路線，則更重視促成司法各方面的公開透明、政策的開放討論本身，而不預設政策討論的結果。
2016年民間司改會想嘗試「舊瓶裝新酒」。希望藉由再一次的全國司改會議，將「開源審議」的作法帶入官方的司法決策之中」。「開源審議」的作法分成三個階段：一、蒐集各界意見，了解大家認為司法有怎樣的問題。二、召開專家會議，釐清這些問題的背後成因為何，有沒有結構性的問題需要改變。三、針對這些結構性問題，評估有哪些制度上的解方。如果有多個解決方案，那麼就多案並陳，評估優缺。
這三階段過程必須盡可能公開透明，並且降低非法律專業者的參與門檻，也就是用字盡量易懂，並提供理解上必要的背景資訊。在整個過程中也要讓各界有表達不同意見的管道，若有不同意見就要盡量蒐集進來，列入討論並予以回應。
若推動這種作法，就不會像過去官方邀請幾百個人開幾天會議，決定司法改革大方向。而是需要官方老老實實地蒐集各界意見，進行各種調查研究，與民間共同討論司改政策及其執行細節，並視需要開多次會議。重點也不再是投票表決，而是清楚呈現各種論點、確認是否存在尚未考慮的盲點。最後會議結論可能沒有法律上的強制力，而是藉由呈現說理，讓社會大眾進行監督與公評，由此形成政策決定的壓力。
這個凝聚共識的模式，不同於過去全國司改會議的想像，也不為法界所熟悉，民間司改會為了推廣它，先架設了一個「全民司法改革運動」網站，蒐集各界對司法的意見，並盡量公開所有的意見處理、討論與回應。正是因為民間司改會重視公開透明，因此不採用司法院「意見信箱」（其處理與回應民眾意見的方式是個別而隱密）的作法，反而採用線上「討論區」形式，當中所有意見處理與回應都可受檢視，其他人也可以參與。
可能遭遇的困難
這個模式本身讓人期待，但是民間司改會要去推動，還要克服一些困難。最主要的困難就在於，民間司改會過去被認為是倡議團體，有自己的立場和主張，和檢、院、官方沒有太多互信和合作，這其實不利於各界合作，更不符合「中立平台」的形象。民間司改會在試辦這個模式時，如果欠缺不同意見者的參與，討論很可能會過於偏頗。此外，民間司改會到底能否能放下既有的組織立場，來呈現不同意見，也是重要而困難的問題，特別當意見涉及反人權的主張之時。
接下來，縱使這個模式受官方所採用，要良好運作，也有一些困難要克服。審議系統的良好運作，需要理想的溝通條件，例如大家真誠地希望彼此相互溝通理解，而不是利用各種話術角力。但是台灣法界與政治上的話語文化，總是少不了相互鬥爭或交易協商。如何從各種爾虞我詐的算計，轉為開誠佈公的討論，需要很多努力。
再來，這個模式要能形成政策決定的壓力，也有賴於台灣公民社會對於司法議題持續的關心與參與。目前政府或立法院的政策或立法，都很看所謂的「民意風向」。然而那些因一時重大案件的發生而出現的「民意風向」，往往混雜著害怕、恐懼、憤怒的各式情感抒發。而這些政策要求往往對於既有的司法問題欠缺了解，提出來的要求，也不見得能解決自己心中擔心的問題。這種情形若是持續，恐怕這個新模式也難以發揮作用。
最後，網路本身雖開啟了某些社會參與的可能，但也有某些門檻。因為習慣用網路來表達及討論的人，仍是相對少數、年輕的族群。特別是討論區如何使用──從註冊、找到自己有興趣的議題，到發言參與討論，每個步驟對於不熟悉網路討論的人來說，都是一道關卡。如何讓網路討論工具更友善，如何蒐集非網路世代的意見，並與網路討論串連整合，都是必須面對的課題。
說了那麼多的困難，其實是希望大家正視並一起解決它們。司法政策不應由少數政治或司法菁英所把持，開源審議開啟了新的可能。它需要更多人的投入，才能真正讓司法變成全民的。你，願意一起來加入這場「全民司法改革運動」嗎？