為何警方會違法臨檢？
大家好，我是司改會的執行秘書雨蒼。
警察臨檢這個問題在司改會去年做的「全民司改運動」裡面已經有一些大致的分析。當時我們還訪談數個基層員警，他們都反應了許多警方過往不為人知的狀況。
我把當時的報告重新整理一下，介紹給大家。
事實上，依照直覺來盤查與臨檢，本身就是警察執勤遊走於法律邊緣的問題。大法官釋字第535號的重點指出：1、臨檢之規定，並無授權警察得不顧時間、地點及對象任意臨檢或隨機盤查。2、場所之臨檢勤務，應限於已發生危害或依客觀、合理判斷易生危害之處所。3、對人實施之臨檢，則須以有相當理由足認其行為已構成或即將發生危害者為限。4、臨檢進行前應對在場者告以實施的事由，並出示證件。
在之後，警察職權行使法也已經有嚴格的規範：
警察於公共場所或合法進入之場所，得對於下列各款之人查證其身分：
一、合理懷疑其有犯罪之嫌疑或有犯罪之虞者。 二、有事實足認其對已發生之犯罪或即將發生之犯罪知情者。 三、有事實足認為防止其本人或他人生命、身體之具體危害，有查證其身分之必要者。 四、滯留於有事實足認有陰謀、預備、著手實施重大犯罪或有人犯藏匿之處所者。 五、滯留於應有停（居）留許可之處所，而無停（居）留許可者。 六、行經指定公共場所、路段及管制站者。 前項第六款之指定，以防止犯罪，或處理重大公共安全或社會秩序事件而有必要者為限。其指定應由警察機關主管長官為之。 警察進入公眾得出入之場所，應於營業時間為之，並不得任意妨礙其營業。
對於「對犯罪的合理懷疑」，所謂合理懷疑須有客觀之事實作為判斷基礎，根據當時的事實，依據專業經驗，所做成的合理推論或推理，而非單純的臆測。參考警政署所編《警察職權行使法逐條釋義》，合理懷疑的事實基礎有：情報判斷、由現場觀察、由環境與其他狀況綜合研判、由可疑行為判斷之合理懷疑等。
因此，這個合理懷疑並非警察想懷疑誰就懷疑誰，必須要有客觀事實作為判斷。 最好的判斷，就是請警察說出依據怎樣的事實懷疑被臨檢者為何有犯罪嫌疑，看看理由是否可以說服多數人。 畢竟，所謂專業或是經驗，應該有跡可尋。
但是，目前警察對某些人進行盤查與臨檢，往往依據的是自己的直覺。這些直覺是當警察久了累積起來的，例如會覺得有些人是吸毒臉，或是有前科，結果一查確實是這樣，這種成見就會加深。
又例如不願出示證件的人，警察通常就會起疑，會想用各種方式查證，看他是不是通緝犯。又或是有的警察會覺得見警就逃非姦即盜。很多警察都有這種經驗，會直觀覺得你有毛病，因為行為模式還是會透漏出某些訊息。但是這些直覺很難符合釋字535號要求的臨檢要有「相當理由」足認其行為已構成或即將發生危害者，也不符合警察職權行使法第六條所規定的「合理懷疑」。
警察與民眾以「正義」合理化不當行為
同時，部分民眾與警察認為正義可合理化執法人員不守法的行為。對於警察一些執勤或犯罪偵查上的違法或不當行為，部分民眾可能不只不反對，甚至還支持，理由是因為「正義」可以合理化這些行為。
以違法或不當用槍的問題來說，部分民眾期待警察積極用槍，希望警察當場制裁犯罪。在此民眾混淆了警察在法治國家中行為的界線。在法治國家中，為了保護人民權利不受到國家的過度侵害，要讓某個人為犯罪負起責任，會將權力分散給不同機關去判斷及執行，警察並沒有直接對人民執法的權力。可惜的是，政府沒有很努力去教育民眾關於法治國，以及節制政府權力的觀念。
而部分警察自己也會用「正義」來合理化不守法的行為。例如部分警察依直覺來盤查與臨檢，這跟法律的規定不符，但因為多數的警察都會有使命感和正義感，有些人就會用正義來合理化自己的行為。但是這種方式一旦不慎，就會侵犯人民權益的。如同法操在文章中所說：
- 違法盤查可以達到「無拘票，也能拘捕」的功能。
- 違法盤查可以達到「無搜索票，也能搜索」的功能。
- 違法盤查可以達到「制裁、報復、羞辱」的功能。
一般如果警察要拘捕，需要檢察官簽發拘票，搜索票則要法官簽發。當然，遇到緊急狀況的時候，可以先拘捕、搜索，但事後必須補票。
如果檢察官事後不簽發拘票，警察就要放人。
如果有核發拘票，至少拘提的原因檢察官那邊會有資料，警察不可能單方把人帶走後查不到資料。但如果沒有核發，那除了警方或是當事人聯絡以外，這個人會突然消失，就像中國「被失蹤」一樣。
所以警方如果不用拘票就能直接拘提任何他覺得有問題的人，那到底拘提時是否合法，幾乎就不受事前或事後控制了。
實務上，警察很多時候在盤查之後留置了人，警方都說「是當事人自願協助配合辦案」。而這就又回到去年的憲兵事件，這樣的「同意搜索」、「自願配合」，究竟有多少是「真的自願」呢？
而有時候如果你不配合，警方可能就會故意「叼擾」你一點，如果發生一點衝突，他們就把你當成「妨礙公務」的現行犯直接逮捕。
就像這位檢察官的案例，「沒想到就在他邁步往前走時，一名員警突然側身斜插到他面前，他來不及反應撞上，員警立即表示要控告他襲警妨害公務」。
透過這種方式，利用小手段來達到「合法」的現行犯逮捕，就可以變成無拘票的拘提狀況。
而，如果警方拘捕了一個人，認定他是現行犯，就可以不用搜索票而附帶搜索（刑事訴訟法第130條）。
警察為什麼會用正義武裝自己，用直覺來做盤查？其實我們的警察教育出了不少問題。
警察養成的問題
目前警專、警大的人權教育是不足的。警專、警大目前是有刑事訴訟法相關的課程，有講一些人權問題，但是就警察的執法需要來說，還是遠不足夠的。
舉例來說，在警察培訓體系中，對於集會遊行的介紹不是從理解人民為什麼要集會遊行，如何保障人民的相關權利著手，而是帶著敵意地將集會遊行界定成暴力事件，這可以參考《保安警察實務》一書。另外，即使是警專的教科書和題目，提到美麗島事件，都還是講高雄暴力事件。學校內就是這樣定調，經過兩年教育之後就覺得這是暴力事件。
又例如，有些警察會無端去盤查移工的居留證，過程非常粗糙，帶著很大歧視性。警察對待移工或者新移民，應該要有多元的認識，包容或種族平等等等這樣的觀念。事實上，這些種族平等、多元包容的認識是更基本的人文教育的一部分，但目前這些卻是缺乏的。
目前聯合國或是國際的人權組織目前已經有出了非常多人權的教材，包括說警察的改革的教材，或者說警察怎麼比較好地處理集會遊行等等，但是這些警察培訓體系應該都沒有納入。
警專、警大的人權教育不足，不只是教材的問題，更重要的是跟警專、警大中學生就是以不人權的方式被對待，這在生活上就是嚴重的反人權教育。警專、警大重視所謂的「精神教育」，強調服從、上下關係，很像當兵，實際上就是軍事訓練。有現職警察表示，以前在警大被管理的時候，常常讓他感覺非常矛盾，像是學校都有教刑事訴訟法，講說要重視人權，但學校的內務檢查卻直接翻動他們的私人物品。大家覺得得很矛盾，你課堂上學的是人權保障，但實際上卻要接受非人權的待遇，我到底要遵守哪一種？其實警察是有人權概念的，但因為教育被扭曲成說一套、做一套，讓警察覺得很矛盾。
第一線員警實務養成的問題
到了第一線，員警的實務技巧與知識的傳授也出了問題。
有現職警察表示，警專、警大中的教學，與警察實務工作所需要的技巧與知識是脫節的，一些實務技巧與知識往往是單位中的前輩教的。這位現職警察表示，當他一畢業就派到外勤時，衝擊很大。去現場搜索，大家都知道法律規範，但到底要怎麼搜索？問人要怎麼問，兇人要到什麼程度，界線在哪裡？被質疑的時候怎麼反駁？這其實都應該在學校講，但實際上是畢業後才在職場中透過學長學到。
又例如詢問被告前先溝通好要講的內容，警察剛畢業的時候也會懷疑「這樣好嗎？」後來自己承辦案件才發現，如果不事先溝通，其實會問不下去（但這種筆錄前的談話問題很大）。這些正式詢問前的溝通技巧，是單位裡的前輩教新人的。學校裡的課程縱使有提到警察詢問，也是從刑事訴訟法的角度去講，但是學了法律是不會知道當面對受詢問人時，要怎麼問才能問出東西。搜索也是類似的情形，怎麼做搜索，往往都會看前輩怎麼做，然後學。
各式「專案」與績效問題
而到了警察體系中，警方高層所訂的「績效」又再次的讓基層員警進入更糟糕的狀況。
績效會影響警察的執勤和犯罪偵查，特別是專案績效更是問題重重。專案是由警政署頒佈的重點工作目標，專案會有專案的績效，各個警察局分局的績效也會受到評比。每個專案長則一個月，短則幾天。專案制度本身很不合理。因為怎麼有特定案件就剛好在這個禮拜發現、偵破？如果這段期間剛好那一類型的案件都沒發生怎麼辦？有某些評比項目甚至是傳統或一般偵查手法就很難做的，有點強人所難，例如要求必須在網路上查獲特定案件。
因應專案績效的要求，有些警察就會造假、浮濫移送案件，或是積極的到處去臨檢。另外有些警察則會囤案。囤案就在專案執行前就先囤好案，然後到時候看需要什麼再把它拿出來。因為移送可以隔三個月，所以這一切合法，但就是行政效率低。明明都辦完，卻等春安這類專案的執行時間到，再一次移送。矛盾的是，囤案又會跟管考衝突，因為公文管考又會問你為什麼這麼晚移送。
專案其實主要是長官求表現，多數基層警察其實很反感。現職員警指出，長官會以案件發生數及破獲數的變化，要求基層員警提出檢討策進作為。而基層員警為了滿足長官對於數字的要求，只好用盡一切手段去操弄這些數字。長官重視專案是因為這就是民眾用來檢視警察表現的方法，而且議員質詢時也會問到警察有什麼作為，專案在這個時候就可以作為長官政績拿出來講。但專案效果如何？其實這需要嚴格評估。
以上種種，就導致了警方的盤查發生問題。在績效的壓力下，警方可能被迫需要做原本不需要做的盤查；而學校人權教育的不足，第一線學長如果又傳遞錯誤的知識，自然就可能出現不符合警察職權行使法的盤查。
如何改善問題？
該如何改善？首先，應該從警大的教育開始改革。台灣應該汲取國外經驗，納入聯合國或是國際的人權組織的人權教材，以及刑事訴訟法；也應該重新審視警大教育中違反人權的部份。警大的教育也必須與實務結合，不是學校教一套、到了第一線又是一套，長此以往，一定會出現很多「暗黑手法」。
而在警察體制的管理手段上，上級長官除了要揚棄「數字迷思」以外，也可以參考國外經驗，建立警政數據分析的專家團隊，重新以科學、以數據來作為警政方針的制定依據。也就是「立基於證據的警政」（evidence-based policing）。
「立基於證據的警政」主張警察實務應採用那些在科學證據上被認為最能發揮成效的作法，特別是：（1）採用經科學慎密評估的執法技巧與作為，來引導決策；（2）藉由分析執法單位內部爭論和犯罪問題，來形成並應用分析性知識。而同時，如果經研究證明無效的作法，執法單位也不應繼續使用。採用立基於證據的警政需要蒐集關於犯罪、社區以及警察內部組織議題的資訊，並且有評估這些資訊的技巧和策略。
積極採用立基於證據的警政之執法單位，會分配部分預算在研究及分析單位的活動和行為上，單位內部和外部的研究者彼此長期合作，而單位首長也可能積極運用這些研究成果，告知議會中的政治人物或政府為何應採用某些作法或如何分配資源。建立警政數據分析的專家團隊，可以說只是立基於證據的警政中的一部分，但或許從這邊開始，是改善台灣警界長官和政治人物迷信數字，並真正能基於數據來改善警察實務的第一步。而若要建立警政數據分析的專家團隊，既要注意理論與研究方法的訓練，也要注意研究的價值關連的問題。
當然，任何研究的出發點都會涉及某些價值的選擇，而在民主社會中，有些價值如正當法律程序、人性尊嚴和人權等等是不能夠忘記的。
臨檢，其實只是警察種種問題的其中一環，但從中可以看到警政體制的問題，也能發現警政體制中，無論是基層員警對待犯罪嫌疑者、或是高層對待基層員警，甚至員警的教育，仍需要走出威權的思維，進行大規模的改革。
當然，我知道這件事情也許快要結束了，但希望能透過這個機會，讓大家從臨檢問題看見基層員警的不得已與掙扎。感謝大家願意看到這裡。
參考資料
【Legal Life】Ch13 沒做壞事的話，為什麼不能臨檢？