如何避免政治力介入檢察體系？
大家好，我是民間司改會的資訊專員雨蒼。
不讓政治力不當介入檢察體系相信是許多人的共識。司改國是會議第三組討論「檢察官定位」問題，報紙投書不斷，似乎跟這件事情有相當大的關聯。可是，真的是這樣嗎？
由於似乎很少有文章把這個問題談清楚，因此小弟嘗試用非法律人的身分來談談這個問題，讓大家能夠一窺法律人之間的論戰。
這篇文章文長，因此需要花點時間閱讀，還請大家見諒，歡迎大家參考圖文好讀版： https://www.ptt.cc/bbs/Gossiping/M.1492872167.A.894.html
2013年時，當時身為檢察總長的黃世銘在監聽到王金平疑似替柯建銘關說司法案件之後，立即前往馬英九官邸向時任總統的馬英九揭露此事，引發馬英九與王金平之間的九月政爭。這是政治力透過檢察體系進行鬥爭的經典案例。不過，政治力究竟如何影響檢察體系？這就需要分析很多不同的因素了。
政治力如何影響檢察體系？
目前台灣檢察體系有幾大問題。第一個問題，是檢察體系的勞逸不均。基層的地方法院檢察署需要負責收案、偵查、辦案，需要處理的工作相當多。但是往上到高等法院檢察署，工作量卻大幅減輕。這讓檢察體系有了非常強烈的「升官」動機，可以有效減低工作量。
同時，檢察體系的升遷又存在著「升官圖」的奇怪制度（地檢檢察官→地檢主任檢察官→高檢檢察官）。檢察官與法官一樣，因為司法官訓練所有「期別」，因此如同當兵有學長學弟一樣，檢察官與法官也有梯次期別。同一期的檢察官如果在某段特定時間沒有往上升，之後幾乎就沒有「升官」的機會。因此如果發現第一線的基層檢察官期別比其他檢察官高很多，那有可能是因為他們已經升不上去了。
如何在該升官的時候能升上去？如果你是檢察官，就要看你是否能夠博得長官好感，這樣才有機會往上升。如果長官要你辦的案子，你都能夠照長官的意思辦好，那麼長官就會指揮你去辦理一些可以上新聞的大案子，辦個幾件，名氣夠了，你就有機會可以升官。反之，如果你辦的方向不是長官要的，長官多次關切你也堅持要辦（或堅持不辦），那麼長官就會把案件轉給其他人，並且把你慢慢冰凍起來，時間到，升官的機會自然就是別人的。雖然法律要求長官的指示辦案必須明文寫下，但實際上這有很多曖昧空間，長官問你某個案子辦的如何，幾句對話下來，你就會知道辦案的方向是否和長官希望的方向一致。如果還問你「這樣辦好嗎？」相信有些敏感的人就知道該怎麼做了。
這導致檢察官的辦案有強烈的奉承、屈從上意問題，畢竟事涉自己的人生，又有誰會跟自己的工作量和人生過不去呢？這也導致許多基層檢察官無法站出來發聲。一旦自己說的話與高層意志不同，未來在這個圈子還要不要混呢？這種挑選人來「升官」的作法弄久了，就可能讓檢察體系的高層充滿著「自己人」。
而「升官」的時候，除了檢察體系的人事審查會（檢審會）可以決定要誰要升以外，另外一個關卡就是法務部部長。法務部長為了落實刑事政策的施行，對檢察人事有圈選權，只有被圈選的檢察官才能升職。這就讓檢察體系的辦案不得不考慮部長的感受，也讓法務部長有機會影響檢察辦案。法務部長是行政任命，如果部長無法或無意抵擋個案干涉，就能讓政治意志有機會透過檢察官來展現了。
在九月政爭中，最核心的問題在於總統任命、立法院同意的檢察總長黃世銘和法務部長曾勇夫出了衝突，透過指責曾勇夫接受關說，黃世銘成功的鬥下了曾勇夫。黃世銘為什麼要鬥曾勇夫？原因其實不難理解。黃世銘跟曾勇夫都是檢察體系出身，長久以來，都有自己的人馬，可是，「升官」的決定權主要是在法務部部長手上，而不是在檢察總長手上，誰能「升官」、誰不能「升官」，作為龍頭的檢察總長，又是總統提名、國會同意而任命，人事權竟然遠小於法務部長，自然也種下了兩人的嫌隙。
如何解決檢察官遭政治力介入的問題？
要怎麼解決檢察官可能遭政治力介入的問題？首先，我們必須先釐清，檢察體系的辦案確實應該保有一定程度的獨立性，不該被行政權插手進來。因此，法務部部長的圈選權，除了檢察長之外，應該不要及於基層的升遷比較好，以維持檢察體系的獨立；檢察長需要負責檢察行政，與一般的檢察官比較起來多了點行政的角色，法務部長是檢察行政的監督人，應該擁有檢察長的人事決定權。
在升遷方面，「勞逸不均」與「升官圖」的問題必須被解決，因此檢察官的升職應當要以一定程度的歷練為基礎，而非只看期別與人脈；資深的檢察官應該要來帶領資淺的檢察官辦案，而非在升上高等檢察署以後就離開偵辦案件的第一線，反而加重第一線檢察官的負擔。至於檢察體系內部的案件指揮權，因為檢察官一起辦案、協調分工是本質上使然，因此仍然需要存在，但應該以明文記錄的方式，讓案件的指揮、移轉、辦理能公開透明，並對不當的指揮究責。
不過，檢察體系高層最在意的事情好像都不是這些。他們最在意的，好像就只有為了解決檢察官被政治干預的狀況，應該維持檢察官的「司法官」定位。他們認為，「司法官」地位的檢察官才能維持獨立性，一旦檢察官被視為「行政官」，恐怕會被政治力不當介入。
檢察官是不是「司法官」，影響了什麼？
法務部參事陳瑞仁就在會議上說：「那如果檢察官變成行政官的話，各位可以想想看那很可怕喔，行政院長可以命令檢察官起訴或不起訴的意思，然後總統可以請檢察總長來報告案情，檢察官變行政官難道要變成這個樣子？這是一個很嚴重的問題嘛。」
這樣的說法是否有道理？其實問題頗大。世界各國有許多國家將檢察官定位為行政官，且政治干預的傳聞也沒有我國嚴重，顯見檢察官究竟被叫作行政官或司法官，和能否獨立之間的關聯性並不大。
法務部的說帖稱「在德國，檢察官是獨立的司法官署」，但許玉秀詢問德國慕尼黑大學的刑事法教授Bernd Schünemann，卻得到「他們是行政權的一部分，但有著獨立的地位」的答案。
再來，就他們提到的政治力介入方面，重點還是要設計妥當的制度，就算是「行政官」，也能擁有高度的獨立性。台灣過去一直認為檢察官是司法官，可是台灣檢察官被政治干預的情況如何，相信民眾心裡各有一把尺。而且，檢察系統隸屬於法務部，法務部隸屬於行政院，本來就是行政權的一部分，除了辦案不受獨立干預，再怎麼看都像是行政系統的一部分。更何況，檢察官就是有上命下從的「檢察一體」設計，上級的檢察官可以指揮下級檢察官辦案，法官再怎麼樣也不可能上命下從。檢察官主動就能辦案，法官被動才有案子辦，檢察官就不是法官，分的越清楚越好。
法務部和檢察官認為檢察官是「司法官」的說法，有人認為，他們是希望捍衛一些檢察官的既有權力。
法務部與檢察官想要捍衛怎樣的權力？
在專制時代的過往，檢察官是當權者統治的利器。檢察官可以自由決定要偵辦誰、要起訴誰、或甚至不起訴誰，這樣的權力讓國家有機會可以以刑事案件的方式逼迫人民就範。因此，當時讓檢察官擁有許多權力，包含檢察官自己就可以決定要暫時羈押誰。（現在檢察官決定要羈押後，必須交由法官決定，若緊急羈押，也必須24小時內交由法官裁定。）這樣的權力，讓國家可以透過檢察官的手來控管人民。
可是到了解嚴後，台灣逐步進行改革，檢察官強制處分的權力也一點一點的被放回到法官身上。許多檢察官不適應，因此希望透過「司法官」的屬性，來讓他們繼續保有這樣的權力。他們認為擁有這些權力就可以打擊犯罪，卻忘記了三權分立的原則，也忽視了檢察官的濫權會如何傷害人民。
在2011年立法官法時，法務部希望能將名稱改為「司法官法」，一次包含法官與檢察官。但因為司法院的反對，因此最後法案名稱為「法官法」，但檢察官卻同時在該法中進行處理，因為法務部堅持「檢察官是司法官」。
如果檢察官是「司法官」，有什麼特別的權力呢？如果檢察官是「司法官」，就能擁有更多的「強制處分裁量權」，能自行決定要使用怎樣的強制力。舉例來說，過往檢察官可以自己決定要羈押誰，因此檢察官自己就可以去合法抓人來關，而非像現在需要向法官聲請，由法官來決定是否有足夠理由可以羈押。而現在檢察官仍有許多強制處分可以自行決定，比如說禁止出境或限制住居的處分，這就是「司法官」屬性所帶來的強制處分裁量權。
律師賴瑩真的投書中即有提到，他有當事人遭到檢察官限制出境，但因為是檢察官自己即可做出處分，而且不用通知當事人，因此當事人無法獲得第三方法官再次審理、辯解的機會。目前，限制出境、限制住居都是檢察官可以自行對當事人處分，而且當事人不一定知道。換句話說，如果有不肖檢察官濫用他的權力，各位都有可能在不知不覺間遭到限制出境。
但是，如果把這樣的權力放到檢察官手中，讓檢察官可以獨自做出處分，而當事人沒有辯駁或被第三方法官裁量的可能，就會造成檢察官的濫權。當然，世界各國的檢察官都有一定程度的強制處分權，但許多國家的檢察官在這方面的權力都比台灣小（參考林超駿：檢察官定位與檢察官權限—比較法觀察）。更可怕的是，即便政治力難以透過人事介入，但檢察體系的高層意志卻能在這種狀況下濫權行使而無從究責。如果檢察體系高層本身與特定政治勢力來往，在這種扭曲升遷制度影響之下，檢察體系的濫權仍會是嚴重的問題。
關於檢察官強制處分權的討論，可以參考《頂呱呱法學：回應便所法學對於檢察權定位的質疑》一文。
當然，也有檢察官擔心的是一旦失去「司法官」的身分，會喪失身分保障，「司法加給」將會消失，導致辛勞的工作沒有相應的薪酬。這點我個人認為應該可以透過制度上的加給來做補償，不必一定得跟「司法官」身分掛勾。
不讓政治力介入檢察體系是許多人的共識，讓檢察官享有身份保障，以高度的獨立性依法辦案，就是避免政治力介入的重要方法。同時，卻也要避免檢察官自己向政治力靠攏，這就仍是回歸到權力分立的原則，制定權責相符的檢察官法，讓檢察官同時具有高度獨立的身分保障能勇於任事，但也因為人事升遷制度與指揮模式的大幅改革，才不會像過去一樣，犯錯或濫權就變一筆爛帳，找不到人負責，最後就是不了了之，不用負責。
台灣的檢察體制承襲了諸多專制時代的不當權力，需要大幅度的改革，才能合乎民主法治的要求。相信大家都不在意給檢察官和法官一樣的身份與獨立保障，用來對抗政治力，同時也讓檢察官的濫權可以有效的被追究或更正。
這是非法律人的小弟的粗淺了解，如果有說錯，也歡迎大家指正！
相關資料：